Pour Bruno Coquet, économiste à l’Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE), la réforme de l’assurance-chômage mise en place durant le quinquennat d’Emmanuel Macron s’est traduite par une reprise en main du régime par l’État et une dégradation de l’indemnisation des demandeurs d’emploi. Entretien.

Comment jugez-vous la réforme de l’assurance-chômage mise en place durant le quinquennat qui vient de s’écouler ?

Bruno Coquet : Tout d’abord, il est faux de parler de « réforme » au singulier. Il n’y a pas eu une réforme, mais deux. La première était institutionnelle ; la seconde, paramétrique. La réforme institutionnelle a très peu été commentée, sauf concernant sa partie liée au transfert des cotisations salariales vers la CSG. Et ce malgré un PLFSS 2018 qui affirmera que cette modification du financement du régime ne changerait rien aux droits d’assurance-chômage, ce qui a été démenti quelques mois plus tard, par la loi Pour la liberté de choisir son avenir professionnel qui n’évoque plus une « exonération » de cotisations, mais les supprime. Toujours en 2018, face au Congrès, Emmanuel Macron indique clairement que les droits à l’indemnisation-chômage n’existent plus, que désormais c’est la solidarité nationale qui finance les allocations. Il s’agit bien d’un changement de nature du régime qui, d’assurantiel appuyé sur les cotisations des bénéficiaires devient un système de politique sociale, seulement quelques semaines après la vidéo du « pognon de dingue » qui dénonçait tout à la fois le coût et l’inefficacité de ces politiques menées par l’État.

Autre modification issue également de la loi Avenir professionnel : l’introduction d’un document de cadrage gouvernemental préalable à toute négociation de convention d’assurance-chômage pour fixer la trajectoire financière de celle-ci. En réalité, il encadre tellement les discussions des partenaires sociaux, il peut les contraindre à sa guise ! Avec cette réforme institutionnelle, l’État s’autorise à ne pas agréer une convention qui sortirait des clous qu’il a fixés.

Quid de la réforme paramétrique ?

B. C. : C’est la modification du système d’indemnisation au nom du principe évident selon lequel le travail doit payer plus que le chômage. Je n’ai rien contre, sauf que, par exemple, il n’existe aucun cas où le travail paie plus après la réforme qu’avant elle, en raison du nouveau mode calcul des allocations et de leur durée, si complexe qu’il est impossible de comprendre et de maîtriser les incitations qu’il diffuse. Il a fallu produire quelque 500 pages de décrets et circulaires afin d’expliquer aux assurés et agents de Pôle emploi les modalités d’application des nouvelles règles. C’est du jamais vu ! Au total, avec la nouvelle formule du salaire de référence, la plupart des salariés ne peuvent plus anticiper le montant éventuel de son indemnisation (taux de remplacement) ni sa durée. Or, c’est le B.A-ba de tout système d’assurance-chômage. La dégressivité est une pure mesure d’économie qui accélère la reprise d’emploi… mais pousse au déclassement des plus qualifiés, qui en outre prennent la place d’autres chômeurs moins qualifiés qui s’éloignent un peu plus encore de l’emploi. Le bonus-malus sur les entreprises qui utilisent des contrats courts est d’une complexité extrême, et ne concernera finalement que trois secteurs (qui au total ont signé environ seulement 40 000 contrats courts en 2021), et ce pour deux mois seulement, puisque censé entrer en vigueur au 1^er septembre 2022… c'est-à-dire au moment où les partenaires sociaux seront censés être en négociation depuis deux mois pour une nouvelle convention triennale pour laquelle ils devront disposer du document de cadrage le 1^er juillet, donc seulement quelques jours après les échéances électorales prochaines. Bref, cette réforme paramétrique n’améliore pas la qualité des incitations, et le rend inutilement plus complexe.

Les partenaires sociaux évoquent le risque d’une « nationalisation » de l’assurance-chômage. En est-ce la prémisse ?

B.C : Concrètement, qu’a fait l’État ces dernières années ? Il a reporté la faute des déficits de l’assurance-chômage sur la gestion de l’Unédic alors qu’il en est le principal artisan : rappelons que le droit commun du régime d’assurance-chômage n’a connu ni déficit, ni dette depuis plus de 20 ans. Ce qui les a créés, c’est l’obligation faite au régime de contribuer au financement de Pôle emploi à raison de 4 milliards d’euros par an (augmentée de 10% en 2018), la prise en charge des subventions au secteur culturel par les intermittents du spectacle à hauteur d’1 milliard chaque année et d’autres pôles de dépense comme l’indemnisation des travailleurs frontaliers qui coûte 600 millions par an. Autant de dépenses qui ne devraient pas relever de l’Unédic mais du budget de l’État. Il fut même question dans le document de cadrage de 2018 d’un transfert du financement de l’allocation de solidarité spécifique (ASS) à l’Unédic. Pour sécuriser ces débudgétisations, l’État a repris le contrôle de l’assurance-chômage. Il faut reconnaître qu’il s’agit d’une manœuvre à finalité budgétaire de haut vol et que l’affaire a été menée de main de maître.

Mais toutes ces réformes du régime ont-elles au moins été qualitatives pour les demandeurs d’emploi ?

B. C. : Difficile à savoir puisqu’à ce stade, aucune évaluation des précédentes conventions n’a été engagée. Depuis 2014, loi fait obligation au Gouvernement de produire un rapport annuel sur la situation de l’assurance-chômage, mais cela n’a jamais été fait (quel signal pour la qualité de la gouvernance). Personne n’a jamais vu non plus le « diagnostic partagé ». Or, comment savoir si elle a atteint ses objectifs s’il n’existe aucune information partagée sur laquelle s’appuyer pour en juger ?

Dans son programme 2022, Emmanuel Macron propose de moduler le niveau des allocations en fonction de la conjoncture. En clair : serrer la vis lorsque la situation de l’emploi est bonne, la desserrer en cas de crise. Qu’en pensez-vous ?

B. C. : Je porte une proposition voisine depuis 2014, mais sur la durée, pas sur le niveau des droits. Aux États-Unis, plusieurs types d’extensions de droits s’ajoutent aux droits communs, financées par les fonds fédéraux, en fonction des circonstances économiques pouvant aller jusqu’à doubler la durée des droits. Or, les études réalisées aux États-Unis montrent que ces dispositions ne dégradent pas la reprise d’emploi et améliorent la stabilisation automatique. Les demandeurs d’emploi conservent la même appétence pour retrouver un job. En revanche, ce que je comprends de la présentation du programme d’Emmanuel Macron, c’est que lui veut moduler le montant de l’indemnisation. Ce qui est en contradiction avec les principes d’une assurance-chômage, qui est de maintenir la consommation du chômeur, dont les dépenses incompressibles ne baissent pas, même lorsque la conjoncture est bonne.