Dans un texte publié sur le site de l'Institut Montaigne parue le vendredi 2 avril [Voir ci-dessous], Franck Morel, senior fellow de l'Institut, avocat associé au sein du cabinet Flichy-Grangé, et ancien conseiller social d'Edouard Philppe à Matignon, détaille pourquoi il était temps d'achever une réforme de l'assurance-chômage engagée dès l'arrivée à l'Elysée d'Emmanuel Macron et dont l'objectif vise au retour rapide à l'emploi. Entretien.
Le deuxième volet de la réforme de l’assurance-chômage vient d’entrer en vigueur ce 1er avril 2021. Imaginée pour être appliquée en temps de croissance économique, la réforme va être déployée après une année de crise qui a durement impacté l’emploi. Était-il pertinent de la maintenir dans ces conditions?
Franck Morel : Je pense qu’il était important de mener à bout cette réforme sensible. N’oublions pas que cette réforme de l’assurance-chômage, dont le premier volet est entré en vigueur avec le décret du 26 juillet 2019, a été précédée d’une longue phase de négociation avec les partenaires sociaux. Ceux-ci sont même passés à certains moments tout près d’un accord et c’est davantage pour des raisons de dynamique de négociation que pour des motifs structurels qu’ils n’y sont pas parvenus. En outre, l’application de la réforme a été suspendue le temps de la crise. Deux de ses mesures (la dégressivité de l’indemnisation pour les plus hautes rémunérations et l’allongement de la durée de travail nécessaire à l’éligibilité à l’indemnisation) n’entreront en vigueur que par paliers, comme le préconisait le Conseil d’Analyse Economique, et certaines d’entre elles sont même corrélées à une amélioration de la conjoncture économique et sociale. D’ailleurs, si le Gouvernement a choisi que la première mesure – le calcul du salaire journalier de référence (SJR) – entrera en vigueur le 1er juillet prochain, c’est parce qu’il estime qu’à cette date, l’amorce de la reprise de l’activité économique pourrait être suffisamment significative pour le permettre.
Justement, les calculs de l’Unédic indiquent que près de 840.000 chômeurs devraient pâtir de ce nouveau calcul du SJR… cela ne crée-t-il pas une injustice ?
F. M. : Ces calculs partent de postulats très théoriques et je les observe avec beaucoup de recul. Ils partent trop du principe qu’un demandeur d’emploi a vocation à rester au chômage toute sa vie, sans tenir compte des dynamiques économiques et notamment de celles instituées par les nouvelles règles de l’assurance-chômage. Aujourd’hui, ce qui est certain en revanche, et ne part pas d’un postulat théorique, c’est qu’un demandeur d’emploi ayant travaillé en CDI à temps partiel touche, pour le même temps travaillé au total, une allocation moindre à celle d’un autre ayant accumulé les périodes travaillées en CDD et les périodes chômées. Ce système n’est pas tenable à terme, en plus d’être inacceptable en matière d’incitation au retour à l’emploi. Ce nouveau calcul du SJR atténue en outre l’impact de la mesure en instaurant un plafonnement des périodes d’inactivité de 75 %, mais il répond toujours à la logique qu’un retour à l’emploi est plus intéressant que le maintien dans le chômage, par périodes alternées entre chômage et travail. Il faut aussi rappeler qu’une fois cette réforme mise en œuvre, le système français restera l’un des plus avantageux d’Europe, tant par sa durée maximale d’indemnisation de 24 mois (que seule la Belgique dépasse) que de rapidité d’ouverture des droits (à l’exception de l’Italie et de la Grèce). Quant au montant de l’indemnisation, même une fois la dégressivité de 30 % prise en compte pour les plus hauts revenus, l’indemnité maximale reste deux fois plus élevée qu’en Allemagne et trois fois plus qu’en Suède.
La dégressivité des droits et l’allongement de la durée de travail nécessaire à l’accès à l’indemnisation sont justement des mesures contre lesquelles les syndicats de salariés ont ferraillé. Leurs arguments sont-ils recevables ?
F. M. : La CFE-CGC reprochait à la dégressivité des droits sur les plus hauts salaires (4.500 euros par moins) de cibler prioritairement les cadres alors qu’il s’agit de la population qui cotise le plus au régime, mais ces derniers conservent le bénéfice plein et entier de leurs allocations pendant les huit premiers mois (six mois si « retour à meilleure fortune » prévue dans le décret). La dégressivité n’est pas une mesure nouvelle, sauf qu’auparavant (entre 1992 et 2001), elle concernait tous les demandeurs d’emploi et pas seulement les mieux indemnisés. En outre, le nouveau régime évite les paliers dégressifs multiples pour n’en conserver qu’un seul à 30 % et seulement pour les plus hauts revenus qui sont par ailleurs les profils comparativement les mieux capés pour un retour rapide à l’emploi. Concernant le passage de quatre à six mois du temps de travail nécessaire à l’ouverture et au rechargement des droits à l’indemnisation, il en va comme du calcul du SJR : il repose sur une mécanique incitative pour les demandeurs d’emploi et les entreprises à adapter leurs anticipations et leur organisation pour un retour plus rapide à l’emploi. Par ailleurs, on oublie souvent qu’il faut aussi analyser cette mesure dans le contexte plus vaste de déploiement de tous les dispositifs d’accompagnement mis en place pour faciliter ce retour à l’emploi (aides à l’embauche de jeunes et d’apprentis, Plan « 1 jeune, 1 solution », etc.) D’ailleurs, une partie de l’économie pour l’Unédic, dégagée par le changement des règles de l’assurance-chômage (3 à 3,9 milliards sur trois ans escomptées en 2019, moins, cette fois, du fait notamment des critères différents), devait aussi servir à augmenter les budgets de Pôle emploi, dévolus à l’accompagnement des chômeurs. C’est cependant peut-être à ce niveau qu’il manque quelque chose à la réforme : un effort supplémentaire de formation pour les demandeurs d’emploi… Plutôt que de se demander s’il était préférable de ne rien faire, je préfère me demander s’il était préférable de faire mieux et c’est sur ce point-là de l’accompagnement des chômeurs que la question peut se poser.
Les syndicats reprochent au bonus-malus, la seule mesure pesant sur le patronat, de n’entrer en vigueur qu’après l’élection présidentielle… N’aurait-il pas mieux valu l’imposer plus tôt ?
F. M. : La caractéristique structurelle de la mesure consiste à exiger un temps d’observation avant d’entrer en application puisqu’elle sanctionne des comportements observés. Ici, il sera question de constater si les indicateurs retenus (soit un taux de séparation de plus de 150 %) sont pertinents. Le Gouvernement n’a pas perdu son temps puisque cette séquence d’observation vient de s’ouvrir le 1er avril. En 2019, certains secteurs professionnels – comme celui du bâtiment – sont montés au créneau pour ne pas y être éligibles, mais le choix final des sept secteurs retenus n’a rien d’arbitraire puisqu’il s’est fait sur la base de critères objectifs en lien avec l’objet de la mesure et sous le contrôle du juge administratif. Il était par ailleurs justifié à mon avis d’exclure temporairement les secteurs les plus touchés par la crise, comme l’hôtellerie-restauration, du bonus-malus. Par ailleurs, il est certain qu’une application deux mois (en septembre et octobre 2022) de la mesure reste symbolique ; son fonctionnement demeure complexe et questionne son impact, et il sera sans doute nécessaire de travailler avec les parties prenantes à d’autres mécanismes plus efficaces et plus simples.
Note de l'institut Montaigne "Assurance-chômage: une réforme difficile, mais nécessaire" : https://www.institutmontaigne.org/blog/assurance-chomage-une-reforme-difficile-mais-necessaire
