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Enquête

Emploi L'enjeu numéro un

Enquête | publié le : 01.04.2007 | J.-P.C.

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Chômage : le record français (taux de chômage, en % de la population active)

Crédit photo J.-P.C.

L'emploi, c'est le dossier clé de la présidentielle, celui sur lequel les Français, minés par le chômage massif qu'ils endurent depuis tant d'années, attendent les réponses les plus convaincantes. Car, malgré l'embellie actuelle, la France compte parmi les plus mauvais élèves de la classe européenne : notre taux de chômage reste élevé, proche de 9 % (ce qui nous situe devant l'Allemagne, l'Espagne, l'Italie, la Grande-Bretagne), et il n'est plus passé au-dessous de 8 % depuis vingt ans. Les jeunes sont particulièrement touchés (22 % de chômeurs chez les moins de 25 ans). La France se singularise également par un taux d'emploi plus faible qu'ailleurs. Avec seulement 63,2 % de la population active ayant un emploi, elle se classe derrière la plupart des pays développés, à l'exception de l'Italie et de l'Espagne. Et les premières victimes de l'exclusion du marché du travail sont les seniors et les jeunes : leurs taux d'emploi figurent parmi les plus médiocres de l'OCDE (37 % contre 50 % en moyenne pour les plus de 55 ans, et 29,9 % contre 43 % pour les moins de 25 ans). Alors que faire ? Depuis trente ans, les politiques de l'emploi ont emprunté différents leviers :

1. Alléger le coût du travail : la politique de l'emploi s'est focalisée en priorité sur cet objectif, sous la forme d'allégements de charges sociales ou de subventions à l'emploi (contrats aidés des secteurs marchand et non marchand). Destinées à encourager les créations d'emplois, ces aides ont d'abord visé des publics ciblés – les jeunes, les chômeurs de longue durée – ; elles ont eu un impact positif sur la file d'attente des chômeurs, mais des effets très faibles sur le volume d'emplois créés. Dans les années 90, les allégements ont été généralisés aux emplois peu qualifiés jusqu'à 1,8 smic (puis 1,6 smic), avec des effets positifs sur ce type d'emplois (ralentissement des destructions plutôt que créations d'emplois). Mais cette politique a atteint ses limites : les marges de manœuvre, pour les salaires proches du smic, ont été progressivement épuisées ; ensuite, le coût budgétaire de cette politique est élevé (20 milliards d'euros en 2005 pour les allégements, plus 15 milliards pour les contrats aidés), pour des effets qui restent difficiles à évaluer.

2. Partager le travail : l'idée contestable est que l'emploi est une sorte de gâteau que l'on peut partager. Cette politique a pris deux formes : d'abord, le recours massif aux préretraites, dont la France a usé et abusé. Ce qui a permis de gérer de façon indolore plusieurs vagues de restructurations industrielles, mais n'a eu aucun effet sur le chômage des jeunes, particulièrement élevé dans notre pays. L'autre volet, c'est la réduction collective du temps de travail, généralisée par la gauche à toutes les entreprises de plus de 20 salariés. Le résultat n'a pas été probant sur les créations d'emplois : 300 000 au total, grâce surtout à un couplage avec des allégements massifs de charges sociales (9 milliards d'euros en année pleine).

3. Élever les compétences des salariés : c'est un autre levier d'action pour lutter contre le chômage, notamment celui qui touche la main-d'œuvre peu qualifiée. En 2004, la loi sur la formation professionnelle tout au long de la vie a ainsi reconnu au salarié un droit individuel à la formation, sorte de « droit de tirage », attaché non pas à un emploi particulier mais au salarié. Indispensable, l'investissement dans la formation ne produit toutefois des effets qu'à long terme.

4. Inciter à la reprise d'activité : il s'agit de lutter contre les « trappes à pauvreté » en faisant en sorte de créer un écart significatif entre la rémunération salariale et le montant des minima sociaux (ASS, RMI). On a ainsi permis aux chômeurs et aux bénéficiaires de minima sociaux de cumuler pour une durée déterminée leur allocation avec un revenu d'activité. En 2001, le gouvernement de Lionel Jospin est allé plus loin en créant la prime pour l'emploi, destinée à doper le pouvoir d'achat des salariés ayant de faibles revenus.

5. Assouplir le droit du travail : le postulat de départ, cher aux libéraux, est que le droit du travail pénalise l'emploi en France en décourageant l'embauche par une législation trop contraignante sur les licenciements. Les premières mesures ont donc consisté à créer des contrats dérogatoires au CDI (intérim et CDD) et à faciliter la rupture du contrat de travail (d'où la suppression, en 1986, de l'autorisation administrative de licenciement). Récemment, le gouvernement Villepin a franchi un pas supplémentaire en créant, en 2005, le CNE, destiné aux entreprises de moins de 20 salariés. Mais, en janvier 2006, sa tentative de mettre en place un contrat du même type pour les jeunes de moins de 26 ans dans les entreprises de plus de 20 salariés (le CPE) a échoué.

6. Encadrer les chômeurs : après la carotte des incitations, le bâton. Il s'agit, en contrepartie d'un accompagnement personnalisé dans la recherche d'emploi, de pousser les chômeurs à revenir rapidement sur le marché du travail, en renforçant les contraintes qui pèsent sur eux pour qu'ils acceptent un emploi « convenable ». Cette politique, qui a été l'une des clés du succès de la lutte contre le chômage au Royaume-Uni ou au Danemark, a été mise en œuvre de façon très soft en France avec la création en 2000 du plan d'aide au retour à l'emploi (Pare) par les partenaires sociaux gestionnaires de l'Unedic.

D. B.

Ce que proposent leurs programmes

1/ Les 35 heures

Sarkozy : Pour le président de l'UMP, le meilleur moyen de réconcilier les Français avec le travail, d'augmenter leur pouvoir d'achat et de doper ainsi la croissance, c'est de leur donner la possibilité de bosser davantage. D'où la proposition phare du « candidat du travail » : exonérer les heures supplémentaires de charges sociales, afin de les rendre avantageuses pour les employeurs, et fiscales, de sorte que les salariés y trouvent leur compte. Une mesure chiffrée à quelque 4,6 milliards d'euros sur cinq ans. S'il n'évoque pas l'abrogation des lois Aubry réclamée par le Medef, Nicolas Sarkozy souhaite offrir la possibilité aux fonctionnaires de travailler au-delà de 35 heures.

Royal : Les 35 heures ont fait et continuent de faire débat au sein du Parti socialiste. Si le projet du PS pour 2007 prévoit de les étendre – par la négociation – à tous les salariés, la candidate entretient le doute. « Je ne m'interdis rien avec les 35 heures », dit-elle. Avant d'envisager leur éventuelle généralisation aux PME, ce que laisse entendre son entourage, Ségolène Royal souhaite d'abord débattre avec les syndicats et les organisations patronales.

Bayrou : Partant de l'idée qu'un salarié qui a travaillé 35 heures a payé sa quote-part à la solidarité, le candidat UDF suggère que chaque heure supplémentaire soit augmentée d'une prime de 35 % exonérée de charges sociales. Il souhaite aussi la mise en œuvre d'un nouveau régime d'heures supplémentaires.

2/ L'accompagnement des chômeurs

Sarkozy : Priorité au retour à l'emploi. En contrepartie d'une revalorisation des allocations chômage, le programme du chef de l'UMP prévoit des sanctions pour les demandeurs d'emploi en cas de refus de deux propositions d'emploi. Côté incitations, il souhaite améliorer la prime pour l'emploi, qui serait concentrée sur des publics prioritaires. Enfin, l'accompagnement des chômeurs sera amélioré grâce à la fusion de l'ANPE et de l'Unedic.

Royal : Mettant en pratique la sécurité sociale professionnelle, la candidate socialiste propose que toute personne privée d'emploi bénéficie d'un contrat de droits et de devoirs prévoyant la perception pendant un an d'une rémunération à 90 % du dernier salaire net, une formation qualifiante et une aide personnalisée à la recherche d'emploi. Pour qu'aucun jeune ne reste au chômage au-delà de six mois, Ségolène Royal veut créer un droit au premier emploi comprenant une formation, un emploi aidé ou un tutorat rémunérés.

Bayrou : Le candidat UDF veut conditionner les allocations chômage à une activité « universelle » (aide aux familles, accompagnement des personnes âgées dépendantes, etc.), justifiant alors une rémunération complémentaire.

3/ Le contrat de travail

Sarkozy : Le candidat UMP est favorable à la création, pour les nouveaux embauchés, d'un contrat de travail unique à durée indéterminée apportant davantage de souplesse aux entreprises que le CDI actuel et plus de sécurité aux salariés, dont les droits augmenteraient au fur et à mesure. En matière de flexibilité, Nicolas Sarkozy souhaite également un assouplissement des règles de licenciement pour lever les obstacles à l'embauche.

Royal : Son pacte prévoit la suppression du CNE et fait du contrat à durée indéterminée la règle. Le projet socialiste envisage une modulation des cotisations sociales en fonction de la durée du contrat et du nombre d'emplois précaires dans l'entreprise pour assurer à la primauté du CDI.

Bayrou : Le président de l'UDF évoque un contrat de travail à droits progressifs, adaptable selon les branches professionnelles.

4/ Le coût du travail

Sarkozy : Le président de l'UMP n'est pas un chaud partisan de la politique de généralisation des allégements de charges menée par les gouvernements Juppé, Raffarin ou Villepin. Il souhaite les réserver aux branches qui ont une politique salariale dynamique et les limiter dans les entreprises qui rémunèrent de façon excessive le capital par rapport au travail. Le candidat veut aussi mettre la fiscalité « au service du travail » en réduisant les impôts des entreprises qui investissent et créent de l'emploi. Il n'a, en revanche, pas achevé sa réflexion sur la TVA sociale, qui consiste à basculer les cotisations sociales sur la fiscalité indirecte.

Royal : Alléger le coût du travail tout en portant le smic à 1 500 euros (contre 1 254 euros aujourd'hui), telle est l'équation qu'entend résoudre la candidate du PS. Elle entend conditionner les allégements de charges et les aides publiques à l'emploi. Et elle veut asseoir les cotisations patronales sur la valeur ajoutée et non plus sur les salaires.

Bayrou : Le programme du candidat UDF veut offrir aux entreprises la possibilité de créer deux emplois « francs », c'est-à-dire nets de charges sociales, hormis une cotisation de 10 % pour les retraites. Il se déclare également favorable à la TVA sociale et à la création d'une cotisation sur la valeur ajoutée plutôt que sur les salaires pour alléger les charges qui pèsent sur le travail.

5/ Les emplois aidés

Sarkozy : Aucune mesure nouvelle ne figure au programme du candidat, qui n'évoque pas le sort des dispositifs actuels.

Royal : La candidate socialiste souhaite créer 500 000 emplois tremplins pour les jeunes sur cinq ans, formule inspirée des emplois jeunes et expérimentée par certaines régions de gauche, dont celle de Poitou-Charentes.

Bayrou : Pas un mot sur le sujet dans le programme du candidat UDF.

6/ Les minima sociaux

Sarkozy : Dans la perspective d'un retour rapide à l'emploi, il préconise la fusion des minima sociaux actuels en un contrat unique de solidarité comportant des droits et des devoirs (suivre une formation, mener une activité d'intérêt général).

Royal : Son pacte présidentiel prévoit la mise en œuvre d'un revenu de solidarité active (RSA) permettant à tout bénéficiaire de minima sociaux d'améliorer d'un tiers ses ressources en cas de reprise d'un travail.

Bayrou : Le candidat UDF préconise le remplacement des minima sociaux par une allocation unique par points, qui pourrait être cumulée, pendant un certain temps, avec un salaire en cas de reprise d'un travail.

7/ La formation

Sarkozy : Le président de l'UMP veut créer un compte épargne formation individuel, transférable d'une entreprise à une autre et permettant d'entreprendre une formation qualifiante tout au long de la vie professionnelle. Développement de l'enseignement professionnel, création d'écoles de la deuxième chance, mise en œuvre d'un vrai service public d'orientation en phase avec les besoins du monde du travail et de la société figurent également parmi ses priorités.

Royal : Elle souhaite mettre en œuvre de façon systématique une démarche de validation des acquis de l'expérience professionnelle pour favoriser le retour à l'emploi des salariés menacés de licenciement et instaurer un droit individuel à la formation et à la reconversion inversement proportionnel à la durée des études.

Bayrou : Le candidat UDF veut mettre en œuvre un contrat formation emploi destiné aux jeunes sans qualification, prévoyant le remboursement à l'entreprise des dépenses engagées pour la formation et l'accompagnement.

8/ Le dialogue social

Sarkozy : Il prône, avant toute grande réforme, un temps de discussion de quatre à six mois entre partenaires sociaux. Faute d'accord, le législateur tranchera. Il souhaite aussi refondre les règles de représentativité et supprimer le monopole des cinq grandes centrales lors du premier tour des élections professionnelles. Surtout, il veut encadrer le droit de grève, en rendant obligatoire le vote à bulletins secrets lors de conflits excédant huit jours, dans les entreprises comme dans les universités.

Royal : La candidate du PS souhaite organiser une négociation avec les partenaires sociaux avant toute réforme à caractère social. Elle se prononce pour une réforme de la représentativité syndicale qui serait fondée sur l'élection et prône la règle majoritaire pour la validation des accords collectifs. Elle a renoncé, en revanche, à rendre obligatoire l'adhésion à un syndicat – « une bonne idée, mais trop révolutionnaire pour l'instant » –, et se contente de diverses mesures de soutien au syndicalisme (financement public transparent, information sur le droit syndical et les conditions d'adhésion lors de la signature d'un contrat de travail).

Bayrou : Favorable au syndicalisme d'adhésion, le président de l'UDF veut inscrire dans la Constitution l'obligation de consulter les partenaires sociaux avant toute réforme touchant au droit du travail. Il est favorable à l'accord majoritaire.

JEAN PISANI-FERRY, DIRECTEUR DU THINK TANK BRUEGEL, MEMBRE DU CAE
Stratégies et priorités dans le flou

La France aborde le quinquennat avec un sous-emploi massif ; un taux d'activité trop faible lui aussi et, par-delà les incertitudes, un chômage en baisse ; un appariement inefficace entre offre et demande de travail et un débat empoisonné sur le contrat de travail. Que disent les trois grands candidats, qui se sont souvent montrés imprécis et parfois changeants ?

Stimuler la création d'emplois ? Tous envisagent de bricoler les allégements de cotisations sur les bas salaires. Ségolène Royal et Nicolas Sarkozy suggèrent, sans être précis, de les conditionner à tel ou tel comportement de l'employeur ; François Bayrou veut les raboter pour offrir deux emplois sans charges aux entreprises qui embauchent. Ce n'est possible qu'avec une prise en charge d'une partie du coût du travail par la collectivité. Donner le signal que les allégements vont être rognés ou seulement conditionnés, c'est signifier aux entreprises qu'elles doivent réviser à la hausse le prix du travail non qualifié. Le coût en emplois d'une telle révision pourrait bien excéder le gain attendu des nouveaux dispositifs.

Accroître l'offre de travail ? Tous trois ont compris qu'il fallait que le travail paie, mais diffèrent sur les modalités. François Bayrou propose une retraite par points, qui incitera les plus de 55 ans à rester en activité. Ségolène Royal privilégie l'entrée des jeunes dans la vie active et propose un revenu de solidarité active pour aider les titulaires de minima sociaux à sortir de l'inactivité. Nicolas Sarkozy, lui, y ajoute la détaxation des heures supplémentaires. La mesure est étrange : s'il est cohérent de vouloir, contrairement à la gauche, que la puissance publique laisse employeurs et salariés décider de la durée du travail, pourquoi inciter les employeurs à augmenter les horaires plutôt que d'embaucher ? On ne voit pas de justification à une telle préférence.

Introduire la flexicurité ? Danemark et sécurité sociale professionnelle servent de références communes. On en connaît les ingrédients, qui se retrouvent peu ou prou dans les propos des candidats : capacité pour les entreprises d'ajuster leurs effectifs, soutien du revenu des salariés privés d'emploi, adéquation des demandes d'emplois avec les besoins des entreprises, conditions strictes à l'indemnisation. Tout, évidemment, est dans l'exécution. Sarkozy a été net, qui affiche l'objectif du contrat unique et celui d'une fusion entre l'ANPE et l'Unedic. Royal et Bayrou en restent au niveau des principes et de la méthode. C'est prudent, mais insuffisant : l'enjeu mérite débat.

Malgré les différences, les démarches sont moins opposées qu'en 1997 ou en 2002. Mais elles sont aussi plus floues.

De cette étrange campagne où les discours se croisent, on peine à dégager stratégies et priorités.

Or, pour pouvoir réformer demain, il faut clarifier aujourd'hui.

XAVIER TIMBEAU, DIRECTEUR DU DÉPARTEMENT ANALYSE ET PRÉVISION DE L'OFCE
Des mesures en panne de financement

Après l'emploi en 1997, l'insécurité en 2002, le revenu prend la première place des préoccupations des Français et, de facto, devrait être celle des candidats. Nicolas Sarkozy entend pour sa part libérer le travail par la défiscalisation des heures supplémentaires. Plus de charges sociales, plus d'impôts, l'heure supplémentaire coûterait moins cher à l'employeur et rapporterait plus au salarié. Libérés également de l'impôt sur le revenu, les revenus du travail ne seraient plus soumis au coin fiscalo-social. Si l'effet sur les heures supplémentaires est indéniable, et si un effet positif peut être attendu sur l'emploi, parce que le coût du travail sera fortement réduit, deux questions se posent : quid du salaire différé associé aux heures supplémentaires ? Quid du financement ? Les droits associés aux revenus du travail (chômage, retraite) seront-ils supprimés en même temps que les charges qui les financent ? Dans ce cas, c'est un sérieux coup de canif dans notre système de protection sociale, puisque les heures supplémentaires ne seraient plus soumises à l'obligation de solidarité. Ou alors, on conserve les droits associés et, pour le financement, on pèse sur… le coût du travail (il est difficile de taxer le capital). Au lieu de favoriser l'emploi, la mesure substituera des heures supplémentaires à des heures normales. Mais cette mesure est bornée, parce qu'on ne peut pas travailler plus de 48 heures par semaine et qu'il faut 35 heures de travail pour appeler une heure « supplémentaire ».

Au fond, le problème de l'emploi en France est-il celui des cotisations sociales ? Pourquoi ne pas les supprimer intégralement et reporter le financement sur l'impôt sur le revenu ?

François Bayrou propose un dispositif très simple : dégager les deux prochains emplois créés de toutes charges sociales. Même diagnostic que pour l'exonération de charges sur les heures supplémentaires : la mesure, en abaissant le coût du travail, aura un effet positif sur l'emploi. Mais deux questions se posent à nouveau : quid du financement ? Quid des effets de structure sur l'emploi ? Il est hors de question de ne pas accorder à ces duos de salariés les droits sociaux habituels. La mesure transfère donc la charge du travail sur un autre poste. Moins de dépenses ou plus de recettes ? Il importe d'évaluer le tout. Mais ce n'est rien par rapport à la suite : qu'est-ce qui empêcherait les grandes entreprises de se diviser pour bénéficier au bout du compte de cet allégement providentiel ? Passons, dans le programme de Ségolène Royal, sur la hausse du smic à 1 500 euros. Cette mesure est vaine, en ce qu'elle oppose le salaire à l'emploi. Ségolène Royal propose de développer largement la palette des protections. La sécurité sociale professionnelle est un monument administratif en construction. Faut-il croire que l'on gardera le meilleur de l'actuel, en éradiquant toutes les incohérences et en ajoutant les indispensables compléments qui assureront à chacun l'accès à la formation, à un revenu de remplacement en cas d'accident de parcours, et à une forte motivation pour quitter rapidement l'état d'assistance afin d'assurer la pérennité financière de l'édifice ? Difficile de ne pas en douter, mais l'ambition mérite d'être saluée.

Auteur

  • J.-P.C.