On se souviendra de ma réforme ! » Apprenant qu'il avait été écarté du gouvernement formé par Dominique de Villepin, en mai dernier, François Fillon avait poussé ce cri du cœur, convaincu que la réforme des retraites qu'il avait fait approuver par le Parlement était l'un des principaux actifs à mettre au crédit du gouvernement de Jean-Pierre Raffarin. Sauf que, comme le confirment les derniers travaux du Conseil d'orientation des retraites (COR), la loi d'août 2003 n'a fait que repousser l'échéance. En France, les réformes des retraites se suivent et se ressemblent. Si douloureuses soient-elles, elles ne suffisent pas à couvrir les besoins de financement, à long terme, des régimes par répartition. En 1993, Édouard Balladur et Simone Veil avaient concocté une potion amère pour les salariés du privé : allongement de la durée de cotisation d'un trimestre par an pour parvenir aux 40 années ; allongement d'une année par an de la période de référence prise en compte dans le calcul de la pension pour la porter à 25 ans en 2008 ; indexation des pensions sur les prix au lieu du salaire moyen. Objectif : faire face à un besoin de financement de 29 milliards d'euros en 2015. Deux ans plus tard, le commissaire adjoint au Plan, Raoul Briet, chiffrait à 16,3 milliards d'euros ces mêmes besoins.

Le même scénario se produit aujourd'hui. Selon les projections du COR, les besoins de financement de l'assurance vieillesse en 2020 étaient estimés à 15,5 milliards d'euros en 2003, avant la réforme Fillon. Avec la réforme, ce montant est ramené à 10,5 milliards. Les deux tiers du chemin restent donc à parcourir. En allongeant la durée de cotisation, la réforme est allée dans le bon sens. Mais tous les spécialistes de la protection sociale savaient, dès 2003, que cet exercice ne serait pas le dernier. Inventaire des succès, des échecs et des demi-réussites de la loi de 2003.

Le principal mérite de François Fillon et du gouvernement Raffarin a été de s'attaquer aux retraites des fonctionnaires. Épargnés par la réforme de 1993, ils rattrapent le temps perdu. Leur durée de cotisation s'allonge de deux trimestres par an pour atteindre 160 trimestres, soit 40 années en 2008 et 164 en 2012. Le taux de remplacement de 75 % du dernier salaire restant inchangé, cela signifie que le droit à pension, qui était de 2 % par année travaillée, régresse lentement : 1,974 % en 2004 pour la génération née en 1944 et jusqu'à 1,829 % en 2012 pour la génération née en 1952 qui aura cotisé 41 années. Cela dit, les fonctionnaires conservent un certain nombre d'avantages, en particulier le fait que leur pension soit calculée sur les six derniers mois du salaire d'activité, au lieu, bientôt, des 25 meilleures années dans le privé.

Par ailleurs, ils ont obtenu la création, depuis le 1^er janvier 2005, d'un régime additionnel par points qui permet de prendre en compte une partie des primes sur lesquelles ils ne cotisaient pas. Ce nouveau régime est alimenté à parité par des cotisations de l'agent et de son employeur (État, collectivité locale ou hôpital), géré par la Caisse des dépôts sous la houlette d'un conseil d'administration paritaire, placé lui-même sous la tutelle de l'État.

Le gros point faible de la loi de 2003 est qu'elle ne touche pas aux régimes spéciaux des salariés des entreprises publiques. Certes, l'État a adossé le régime d'EDF au régime général, moyennant le versement d'une soulte de 8,5 milliards d'euros. Et il est en passe de renouveler l'opération pour La Poste, la Banque de France et la Chambre de commerce de Paris. Et des discussions sont en cours à la RATP. La présidente de la Caisse nationale d'assurance vieillesse, Danièle Karniewicz, se bat pour que ce type d'adossement soit neutre pour les salariés du privé. Au-delà des interrogations que l'on peut nourrir sur la soulte de 2 milliards d'euros qui sera versée par La Poste à l'assurance vieillesse pour un régime affichant plus de 70 milliards d'euros d'engagements, il est clair que ce tour de passe-passe n'est qu'une mesure comptable destinée à ramener le déficit public sous la barre des 3 % du PIB.

Ces régimes restent « spéciaux » car ils maintiennent les avantages particuliers de leurs bénéficiaires. À EDF-GDF, les agents cotisent toujours 37,5 ans et leur retraite est indexée sur les salaires et non sur l'inflation. À la RATP, la retraite est toujours fixée à 50 ans avec 25 ans de service pour les roulants, à 55 ans pour les agents de maintenance et à 60 ans pour les administratifs. À la SNCF, l'âge de la retraite est resté à 50 ans pour les agents de conduite et à 55 ans pour les autres après 25 ans de service. Et, après avoir liquidé leur retraite, les personnes concernées continuent de bénéficier de toutes les augmentations générales de salaire.

La réforme Fillon avait pour objectif de viser une plus grande contributivité. C'est à ce titre qu'elle a ouvert aux salariés la possibilité de partir avant 60 ans, sous trois conditions : un début d'activité entre 14 et 16 ans, une durée cotisée minimale et une durée validée minimale, cette distinction entre cotisé et validé constituant une innovation. La mesure a reçu un très bon accueil et sa montée en charge est conforme aux prévisions. Entre la publication du décret d'application, le 31 octobre 2003, et le 31 août 2005, 291 038 demandes d'attestation ont été délivrées débouchant sur 192 152 attributions, dont un tiers seulement au profit de salariées. Entre le 1^er janvier 2005 et le 31 août dernier, 67 895 assurés, dont 12 649 femmes, ont bénéficié d'un départ anticipé. Passé la phase de mise en route, on devrait atteindre, comme prévu, 550 000 bénéficiaires sur cinq ans. Ce qui coûte cher aux régimes de base et complémentaires, mais surtout rend peu lisible l'objectif affiché par ailleurs d'un relèvement du taux d'activité.

C'était un axe fort de la réforme Fillon. Plusieurs mesures devaient contribuer à l'augmentation du taux d'activité des 55-64 ans, particulièrement faible en France : l'allongement de la durée de cotisation à 41 années, l'institution d'une surcote (0,75 % par trimestre dans la limite de 20 trimestres), des règles incitatives au cumul emploi-retraite, des mesures favorisant le maintien dans l'emploi des seniors, le report de la mise à la retraite d'office à 65 ans, le renchérissement du coût des préretraites… Bref, une demi-douzaine de mesures visent à relever le taux d'activité des plus de 55 ans pour faire face à une éventuelle pénurie de compétences avec le départ à la retraite des baby-boomers. Mais aussi parce que les Quinze se sont fixé pour objectif, lors du sommet de Stockholm, en 2000, de faire grimper le taux d'activité des seniors à 50 % de la population active en 2010.

Dans l'Hexagone, on en est loin. Avec un taux d'activité de 36,8 % dans ces classes d'âge, la France fait figure de mauvais élève en Europe. Seules l'Italie (30,3 %) et la Belgique (28,1 %) font moins bien. Parmi les 25, la Suède (69 %), le Danemark (60,7 %), le Royaume-Uni (55,5 %) et le Portugal (50,1 %) sont les seuls à satisfaire aujourd'hui l'objectif communautaire. En France, les partenaires sociaux sont, certes, parvenus à un accord, fin octobre, sur l'employabilité des seniors, instituant notamment un CDD de 18 mois reconductible une fois. Mais il ne devrait pas influencer les comportements des employeurs et des salariés. Les départs en retraite anticipée demeurent la règle, quitte à ce qu'ils soient pris en charge par l'assurance maladie, via des arrêts de longue durée.

La loi Fillon ne prévoyait la possibilité de déroger à la mise à la retraite d'office à 65 ans que par la voie d'un accord de branche. Moyennant quoi 76 branches ont signé des accords permettant la mise à la retraite d'office à 60 ans. Le dernier en date, fin octobre, dans le nettoyage, a fait l'unanimité chez les syndicats. Enfin, l'objectif – louable – du relèvement du taux d'activité des seniors bute sur l'inertie administrative : on attend toujours les décrets d'application sur les retraites progressives.

La réforme Fillon de 2003 introduit une plus grande souplesse dans la prise de la retraite. Les uns peuvent l'anticiper. Les autres retarder la liquidation de leurs droits. Les rachats de trimestres pour années d'études supérieures participent de cette flexibilité. La loi d'août 2003 précise qu'ils peuvent s'effectuer dans la limite de 12 trimestres et que l'on peut racheter au titre du taux pour augmenter la durée d'assurance et atténuer la décote ou au titre du taux et de la durée d'assurance, ce qui est plus onéreux. Dans tous les cas, le coût est élevé.

Les sommes consacrées à ces rachats de trimestres sont déductibles du revenu imposable et l'opération peut se révéler très intéressante en raison de l'effet de levier dont bénéficieront des cadres en fin de carrière. L'accord du 13 novembre 2003, qui étend la procédure de rachat aux régimes Agirc et Arrco (70 points maximum par régime), rappelle en effet que « les participants à ces régimes âgés de 60 à 65 ans qui auront fait liquider […] leur pension d'assurance vieillesse à un taux plein, auprès du régime général de Sécurité sociale ou du régime des assurances sociales agricoles, pourront faire liquider leurs allocations Agirc et/ou Arrco sans abattement sur les tranches A et B des rémunérations ». Grand spécialiste des retraites, le professeur Jacques Bichot l'a démontré : « Le rendement de l'opération […], faible ou raisonnable pour les revenus modestes, devient faramineux pour ceux du haut de l'échelle. » En 2004, un peu moins de 1 700 personnes avaient demandé à racheter des droits et la majorité étaient en fin de carrière, à un âge où elles disposaient d'une bonne visibilité sur leur avenir professionnel. Le montant moyen du rachat était de 21 471 euros. On s'attend bien sûr à une montée en puissance du dispositif. Au grand dam des régimes complémentaires qui voient s'alourdir leur charge au fur et à mesure que s'allonge la durée de perception de la pension.

L'introduction de ce nouveau droit est une des mesures fortes, mais sous-estimées de la réforme de 2003. L'objectif est de faire en sorte qu'à tout moment un assuré puisse avoir connaissance de ses droits à pension, tant au régime de base qu'aux régimes complémentaires, afin d'effectuer des choix pertinents en matière d'épargne retraite. Auparavant, le précalcul de la pension ne pouvait être demandé qu'à 59 ans. Désormais, l'information des assurés se fera périodiquement et ce calcul pourra être demandé à 58 ans. Cet âge sera progressivement abaissé à 55 ans. Naturellement, les données transmises par l'un des régimes auquel le salarié a été affilié ne seront qu'indicatives. Pas question de s'enfermer dans une « promesse de pension » qui risquerait ultérieurement de se terminer devant le juge. Mais ce droit à l'information tarde à se mettre en place. On attend toujours certains décrets d'application. Enfin, les régimes de retraite, qui gèrent aussi des activités de prévoyance, ne semblent guère pressés d'opérer des transferts de fichiers.

Le bilan de la loi Fillon sur l'épargne retraite est contrasté. Pendant les deux premières années, on n'a entendu parler que du Perp, le plan d'épargne retraite populaire. Certes, 1 474 000 Perp ont été souscrits au 30 juin 2005, mais la collecte n'atteignait que 706 millions d'euros. La plupart ont été ouverts par des épargnants trop jeunes ou payant trop peu d'impôts pour que ce placement soit intéressant. Mais ce nouveau contrat bute sur une série de handicaps. L'épargne accumulée est bloquée jusqu'à la retraite et ne peut donner lieu qu'à une sortie en rente viagère. Les avantages fiscaux et sociaux sont peu lisibles. Surtout, le nouveau produit souffre du succès de l'assurance vie, qui reste le placement fétiche des Français. 4,6 millions de ménages possèdent un tel contrat et l'encours dépasse les 500 milliards d'euros. Ajoutons à cela une grande souplesse d'utilisation – une sortie possible en capital après huit ans pour bénéficier du bonus fiscal – et on comprend pourquoi le Perp aura du mal à s'imposer.

En revanche, si le Pere (plan d'épargne retraite d'entreprise), créé par la loi Fillon – régime de l'article 83 bénéficiant des avantages du Perp –, n'a pas débouché sur une seule offre de commercialisation, le Perco (plan d'épargne pour la retraite collectif) semble promis à un meilleur avenir. Ce produit d'épargne salariale prenant la forme d'un PEE abondé par l'employeur, dont la durée de blocage est allongée jusqu'à la retraite, est en passe d'obtenir un certain succès. Fin juin, 10 000 entreprises avaient mis en place ce type de plan et près de 40 000 salariés étaient entrés dans le dispositif avec un dépôt moyen de l'ordre de 2 000 euros. Pas si mal pour un début.

F. C.