Comment les trésoriers de la Sécu jonglent avec les déficits
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Le 9 décembre dernier, les grands argentiers de la Sécurité sociale ont poussé un immense soupir de soulagement. Pour la première fois depuis… 664 jours, soit quasiment vingt-deux mois, le compte bancaire du régime général de la Sécu est officiellement sorti du rouge ! Contraint par un principe fondateur du système de payer rubis sur l'ongle, et quoi qu'il advienne, les pensions, prestations familiales et sociales comme le RMI et les remboursements de santé, Alain Gubian, le directeur financier de l'Agence centrale des organismes de Sécurité sociale (Acoss), la discrète structure chargée de recouvrer les cotisations et de gérer les finances du régime général, doit faire feu de tout bois pour trouver quotidiennement l'argent frais nécessaire. Certains jours sont acrobatiques, à l'instar de ce 12 juillet maudit où la trésorerie de la Sécu a affiché un solde négatif abyssal de plus de 24 milliards d'euros. Soit l'équivalent pour une seule journée du double des besoins de financement public annuels d'un pays comme le Portugal.

Pour combler un déficit structurel qui n'a cessé de se creuser et de s'accumuler depuis la fin des années 80 jusqu'à atteindre la somme astronomique de 90 milliards d'euros à la fin 2004 (et plus de 103 milliards attendus fin 2006), la Sécu ne doit pas gérer ses finances n'importe comment. D'autant qu'elle ne peut compter que sur une reprise de la croissance pour accroître ses seules ressources : les rentrées de cotisations sociales. « Notre liberté est très encadrée », confirme Louis-Charles Viossat, le directeur général de l'Acoss. Ainsi, alors que cet organisme s'est longtemps contenté de se tourner vers l'État pour éponger sa dette en fin d'année, la consécration, depuis les ordonnances Juppé de 1995, de l'autonomie financière du régime général lui interdit désormais de recourir à ce genre d'expédient. Parallèlement, au nom de la règle d'or budgétaire en vertu de laquelle l'usage de l'emprunt est réservé aux investissements dédiés aux générations futures, l'Acoss n'est légalement pas autorisée à contracter de prêt à plus d'un an.

Conséquence : pour boucler ses fins de mois, la Sécu n'a d'autre solution que de se tourner vers son banquier de référence, la Caisse des dépôts. À charge pour l'établissement public français d'« alimenter quotidiennement les comptes de tous les organismes de Sécurité sociale ayant des prestations à verser », note Pierre Ducret, le patron de la division bancaire de la CDC. Dans la limite, toutefois, du découvert autorisé chaque année par le Parlement. Multiplié par dix entre 1998 et 2004 pour atteindre 33 milliards d'euros l'an passé, il a été ramené, à la suite de la réforme de l'assurance maladie, à 15 milliards d'euros pour 2005.

Des fonds très vite mobilisés

Concrètement, la mise à disposition de ces fonds passe déjà par un privilège rare accordé au plus gros client de la Caisse des dépôts : la possibilité d'avoir accès au solde de ses comptes en temps réel. C'est-à-dire sans date de valeur et sans aucune déperdition de trésorerie entre les flux transitant entre les quelque 530 partenaires financiers de l'Acoss (Urssaf, CPAM, caisses d'allocations familiales, pouvoirs publics…). « Ce service de tenue de compte constitue notre prestation à plus forte valeur ajoutée, reprend Pierre Ducret. Nous y travaillons dans un esprit de transparence, de qualité totale et avec le souci de la réaliser au meilleur standard de la profession bancaire, grâce à un système en amélioration constante. »

En cas de ressources insuffisantes, « la Caisse s'engage à mobiliser les financements nécessaires jusqu'à la veille pour le lendemain », explique, pour sa part, Nathalie Gilly, responsable du département clientèle de la division bancaire de la CDC, chargée de cette gestion quotidienne. En vertu de quoi la Caisse des dépôts accepte « un niveau d'incertitude très élevé sur le montant des avances et sur leur calendrier », fait observer Pierre Ducret. Un exemple ? Alors que l'Acoss aurait dû finir l'année 2004 avec un débit de près de 32 milliards d'euros, elle s'est finalement retrouvée créditrice de 3,3 milliards d'euros. L'explication tient à une reprise anticipée de trois semaines de la dette par la Cades, la Caisse d'amortissement de la dette sociale, spécifiquement créée en 1996 afin de restructurer la dette à long terme. « Pour un établissement financier, une telle distorsion par rapport aux prévisions est très inhabituelle. Cela signifie que tout le travail préparatoire de mobilisation de ces 32 milliards n'aura finalement pas été utilisé. Or, du point de vue de l'Acoss, cela a été neutre », remarque Pierre Ducret.

Des frais financiers colossaux

La gestion de ce déficit au jour le jour se traduit par des frais financiers colossaux, « de l'ordre de 280 millions d'euros en 2004, contre 122 millions d'euros en 2003 », estime Alain Gubian. Et encore ces agios auraient-ils pu être bien supérieurs si, dans son malheur, la Sécu n'avait bénéficié d'une conjoncture favorable avec le maintien à un faible niveau, autour de 2 %, des taux d'intérêt à court terme. Il y a quatre ans, ils caracolaient aux alentours de 6 %. Les frais financiers auraient également pu être plus élevés si Alain Gubian n'avait pas renégocié en 2001 la vieille convention conclue avec la Caisse datant de 1980 : « Cela nous a permis de notables améliorations de nos conditions d'emprunt », reconnaît Louis-Charles Viossat.

Pour emporter le morceau, l'Acoss a usé de deux arguments massues. D'une part, une amélioration de ses prévisions de trésorerie, grâce à la mise en place d'un rythme (tous les dix jours) des fonds versés par l'État au titre des compensations d'exonérations de charges. Résultat : « 80 % de nos financements s'effectuent désormais sous forme d'avances prédéterminées mensuelles à un taux d'intermédiation moindre », se félicite Louis-Charles Viossat. D'autre part, l'Acoss a, pour la première fois en 2004 et avec l'accord du gouvernement, mis la Caisse en concurrence avec l'émission de deux emprunts de deux et trois mois auprès de deux pools bancaires privés spécialisés dans les emprunts d'État. Un benchmark fructueux si l'on en croit le directeur général de l'Acoss : « Cela nous a permis d'enrichir notre dialogue avec la Caisse, qui demeure notre banquier de référence. » En clair : la vénérable institution financière s'est engagée à mieux identifier en 2005 ses coûts d'intermédiation…

Sur le long terme, en revanche, la CDC n'a pas les moyens de mobiliser des fonds aussi colossaux dans des conditions d'équilibre aussi précaires et en étant à la merci de la moindre remontée des taux d'intérêt. D'où l'idée, unique en Europe, de recourir depuis 1996 à une caisse dédiée à la restructuration de la dette à long terme : la Cades. Ce dispositif n'a pas empêché le gouvernement, en 2004, d'attendre de décider d'un nouveau train de réductions des dépenses avant d'y faire appel. Mais « il était anormal de la part du gouvernement d'avoir laissé en 2004 un découvert de cette ampleur continuer d'être géré à court terme, sans le transformer en découvert à long terme », note sans ambages André Gauron, conseiller référendaire à la Cour des comptes chargé du contrôle de la Sécurité sociale.

Initialement, cette structure légère de moins d'une dizaine de personnes installée à côté de la gare de Lyon dans l'ancien appartement de fonction du président de la Société marseillaise de crédit avait pour seul but de cantonner la dette accumulée entre 1993 et 1995 en échange d'un plan de réduction des dépenses. Mais la tentation a été trop forte pour les gouvernements qui se sont succédé.

En dix ans, ceux-ci ont déjà appelé quatre fois la Cades en renfort pour sauver la Sécu du gouffre, allant même jusqu'à anticiper les dérives financières futures en l'autorisant, à titre préventif, à reprendre 15 milliards d'euros de dette supplémentaire d'assurance maladie entre 2005 et 2006, pour un total de 103,8 milliards d'euros. Au grand dam du sénateur UMP de l'Oise, Alain Vasselle. Dans un rapport datant du printemps 2003, ce parlementaire avait dénoncé « la fuite en avant consistant à transformer la Cades en une caisse perpétuelle de refinancement des déficits courants ». Une solution entraînant, par voie de conséquence, la pérennisation de l'impôt supporté par les Français et dédié au financement de la dette sociale : la CRDS.

5 milliards d'euros de CRDS par an

L'inquiétude du sénateur Vasselle s'est révélée plus que fondée. Alors que la Cades devait initialement disparaître en 2008, puis en 2014, et que « sa vocation est toujours de disparaître à l'échéance du dernier remboursement », comme le rappelle Patrice Ract Madoux, le président de cet organisme, le gouvernement a décidé en août dernier de supprimer toute référence à sa fin d'existence. « Cela va nous permettre d'être présent sur certaines durées d'emprunt où il y a de la demande et notamment celles supérieures à dix ans », observe, pragmatique, Patrice Ract Madoux, qui vient de contracter un emprunt de 3 milliards d'euros remboursables en… 2019. Avec le souci, toutefois, de ne pas excéder vingt ans : « Je ne veux pas donner de signal aux marchés que nous serons toujours là en 2070… alors que nous sommes en train de reprendre des dettes jusqu'en 2006. »

Avec la dernière reprise de dette de 50 milliards d'euros que vient de lui confier le gouvernement, le challenge de Patrice Ract Madoux et de son équipe est tout tracé : sachant qu'il avait déjà amorti 18,6 milliards de dette, soit le tiers des déficits précédemment confiés, et qu'il bénéficie d'environ 5 milliards d'euros de CRDS chaque année, il lui faut maintenant étaler le remboursement des 85,1 milliards restants en faisant appel aux marchés financiers internationaux. Et, pour les séduire, la Cades n'est pas dépourvue d'atouts. Grâce à la CRDS – un impôt stable et assis pour deux tiers sur les revenus d'activité, 21 % sur les revenus de remplacement, 10 % sur ceux du patrimoine et les plus-values boursières et même 2 % sur les jeux et bijoux –, les prêteurs ont la garantie d'être remboursés moyennant un risque zéro.

Bénéficiant de la garantie de l'État et de la meilleure note, le fameux AAA, accordée par les trois plus grandes agences de notation financière internationales (Moody's, S & P et Fitch), « la Cades est assimilée à une agence quasi souveraine, ce qui nous permet d'emprunter à seulement 3 à 5 points de base (0,03 à 0,05 %), juste au-dessus des conditions réservées à l'État », s'enorgueillit Patrice Ract Madoux. Et ce n'est pas mince quand on doit émettre pour la seule année 2005 un programme de 39 milliards d'euros, comparable à celui de l'État espagnol (40 milliards d'euros), et bien supérieur à ceux des Pays-Bas (30 milliards d'euros) ou de l'Autriche (15 milliards d'euros).

Du papier solide

Pour ce faire, la Cades joue sur toute une palette d'outils financiers, indexés sur l'inflation française ou en devises étrangères, « sous réserve toutefois de les convertir immédiatement en euros pour nous prémunir contre la volatilité des changes », précise cependant Christophe Frankel, le directeur financier de la Cades. Et les marchés financiers internationaux mordent à l'hameçon ! C'est ainsi que les emprunts de la Cades sont très demandés par les banques centrales asiatiques et du Moyen-Orient, comme en témoigne le succès remporté par le nouvel Uridashi à 6,06 % émis par la banque centrale nippone, qui vient d'être proposé aux particuliers japonais. « Nos investisseurs sont très diversifiés », confirme Patrice Ract Madoux. Outre les institutions traditionnelles (compagnies d'assurances, fonds de pension et autres banques centrales soucieuses de placer sans risque leurs réserves de change), même les fameux fonds spéculatifs (hedge funds)y souscrivent. « Pour rassurer leurs clients par du papier solide ou jouer sur les taux », précise Christophe Frankel.

Tout cela, bien entendu, a un coût : c'est ainsi que, selon son bilan 2004, la Cades a amorti quelque 18,6 milliards d'euros de capital, mais a versé pas moins de 20,5 milliards d'euros d'intérêts à ces investisseurs. Car si la Caisse s'apparente à un guichet bien commode d'accès pour les gouvernements incapables de juguler le déficit des régimes sociaux, la facture sera réglée par les générations futures.

L'Unedic aussi…

La Sécu n'est pas la seule à ne pas joindre les deux bouts. Avec environ 4 milliards d'euros de déficit supplémentaires chaque année depuis 2001, l'Unedic se retrouve fin 2004 avec un trou de près de 10 milliards d'euros à gérer, qui devrait de nouveau s'alourdir en 2005 de 2,5 milliards d'euros. « Et encore, à condition que la croissance crée bien 200 000 emplois cette année », précise Jean-Pierre Revoil, le directeur général du régime d'assurance chômage. Gérée par des partenaires sociaux jaloux de leur indépendance, cette association de type 1901 a décidé de s'en sortir sans l'aide de l'État, contrairement à la dernière crise du régime, en 1993. Pour consolider son fonds de roulement – elle verse 2 milliards d'euros d'indemnisation chaque mois –, l'Unedic a négocié dès 2003 avec cinq partenaires bancaires privés une ligne de découvert de 1 milliard d'euros, renouvelable chaque année jusqu'en 2006. Avant de se tourner vers les marchés financiers. « C'est moins coûteux qu'un découvert bancaire », observe Éric Brossard, directeur financier de l'Unedic. Un avantage non négligeable pour le régime qui devait verser 235 millions d'euros d'intérêts d'emprunt en 2004. Cet appel aux marchés a pris la forme, en janvier 2004 et 2005, d'émissions de billets de trésorerie à court terme, souscrits par des grandes entreprises et des gestionnaires de Sicav.

« Nous sommes un papier de qualité, dit de première catégorie », souligne Éric Brossard. Mais, pour émettre des emprunts à long terme, il a fallu recueillir la garantie de l'État afin de bénéficier des meilleurs taux de référence. Une décision très politique que Nicolas Sarkozy a tardé à accorder…

« Alors que l'Unedic avait demandé cette garantie par lettre dès le mois de juin, nous ne l'avons obtenue que fin décembre dans la loi de finances rectificative pour 2004. » Or, si la première tranche de 4 milliards d'euros à cinq ans émise en 2003 a été souscrite en France, dans le reste de l'Europe et par les fonds de pension américains, l'Unedic a décidé d'élargir le cercle de ses souscripteurs aux banques centrales asiatiques pour son emprunt de 2,2 milliards d'euros de 2004.