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À quoi sert vraiment l’OIT ?

Décodages | Organisation | publié le : 01.06.2019 | Benjamin d’Alguerre

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À quoi sert vraiment l’OIT ?

Crédit photo Benjamin d’Alguerre

L’OIT fête ses cent ans… et l’événement ne remue pas les foules. Le 9 mai dernier, premier jour d’une série de célébrations qui doivent s’achever fin juin, l’ambiance était plus qu’intimiste au siège genevois de l’Organisation internationale du travail (OIT) malgré la présence du secrétaire général des Nations unies, Antonio Guterres. Autour du Britannique Guy Ryder, ancien syndicaliste et directeur de l’institution, n’avaient fait le déplacement qu’Ignazio Cassis, conseiller fédéral helvète en charge des Affaires étrangères, Antonio Hodgers, président du Gouvernement genevois, et Sami Kanaan, maire de Genève. L’administration helvète du Travail brillait par son absence. Quant aux cérémonies en elles-mêmes, elles se sont limitées à la présentation d’un timbre collector marquant l’événement et à l’inauguration, sous la pluie, des dix arbres bordant une « allée du centenaire ». Pas forcément le meilleur moyen d’attirer les projecteurs sur cette instance nationale née au lendemain de la Première Guerre mondiale. « C’est un fait : parmi toutes les agences onusiennes, l’OIT fait sans doute partie des moins connues. Elle n’a pas la notoriété du FMI, de l’OMC ou de la Banque mondiale. C’est très regrettable, parce qu’elle est certainement l’institution qui contribue le plus à renforcer la dimension sociale de la mondialisation », regrette Anousheh Karvar, déléguée du Gouvernement français auprès de l’organisation.

60 % de travail informel. Centenaire oblige, l’OIT a toutefois tenu à fêter son anniversaire par une série d’événements dont le plus marquant fut la remise, le 22 janvier dernier, du rapport de la commission mondiale sur l’avenir du travail, fixant le cap de l’institution à l’horizon 2030. Dans ce document d’une soixantaine de pages, près de 20 experts mondiaux (chefs d’entreprises, syndicalistes, universitaires, dirigeants d’ONG…), réunis sous la houlette du Premier ministre suédois stefan Löfven et du président sud-africain Cyril Ramaphosa, tous deux anciens syndicalistes, ont identifié les pistes d’une « redynamisation du contrat social » mondial. Parmi lesquelles : la lutte contre le harcèlement et les violences au travail ; le développement d’un droit à l’apprentissage et au développement des compétences tout au long de la vie ; la création d’un système de gouvernance internationale sur les plateformes de travail numériques type Uber ; la fixation de socles de droits et de protections sociales minimaux pour les travailleurs de ces plateformes ; ou encore l’appel à une meilleure promotion du dialogue social dans les politiques publiques. Autant d’objectifs imposés par la modernisation du travail et des moyens de production, mais qui n’évacuent cependant pas les fondamentaux qui structurent son action : lutte contre le travail forcé, contre le travail des enfants, contre les discriminations au travail ; défense des libertés syndicales et du droit à la négociation collective. Et en dépit des cent ans d’existence de l’organisation, beaucoup reste à faire en la matière. « 60 % du travail dans le monde s’effectue encore de manière informelle, sans cadre légal. Et si 85 % des travailleurs des pays développés évoluent sous le statut salarié, cette proportion retombe à 25 % dans ceux en développement », détaille cyril cosme, directeur du bureau français de l’OIT. Au point que l’efficacité de cette institution née en marge de la société des nations (SDN) est parfois remise en question.

Autre reproche récurrent : la cacophonie qui règne parfois en son sein, du fait de sa nature d’organisation associant à la fois États, syndicats et mouvements patronaux, dont les intérêts sont loin d’être toujours convergents. En 2012, le projet d’une remise à jour de la convention 87 sur les libertés syndicales s’est heurté à une vive levée de boucliers de la part des organisations patronales siégeantes. Il s’agissait alors de réaffirmer le principe du droit de grève, mis à mal, voire criminalisé, dans certains pays adhérents. « Ce fut un combat long et très difficile qui s’est prolongé presque trois ans, se souvient Myriam El Khomri, ancienne ministre du Travail de François Hollande. Les organisations patronales réfractaires – parfois soutenues en sous-main par leurs Gouvernements – ont pratiqué une longue guerre d’usure. Elles avaient mis en place une stratégie de blocage systématique de l’examen des dossiers des pays accusés d’entorse au droit du travail. »

« Une production normative lente et complexe ». Ce tripartisme unique dans les instances onusiennes constitue à la fois un atout et un handicap pour l’OIT. Atout, car les normes produites puisent leur force dans le consensus dont elles sont le fruit. Handicap, parce que le temps de production entre souvent en conflit avec l’urgence sociale qui exige des réponses immédiates. Particulièrement à l’ère de l’information en continu et des réseaux sociaux. En témoigne le long débat, encore inabouti, sur l’instauration d’une convention sur le travail décent dans les chaînes d’approvisionnement mondiales initié après la catastrophe de rana plaza, en 20131. Sur ce dossier, la france s’était montrée avant-gardiste en se dotant, dès 2017, d’une législation (loi potier) contraignant les multinationales à respecter les droits humains et environnementaux, pour elles comme pour leurs filiales. Myriam El Khomri avait tenté de porter cette loi devant l’OIT pour inspirer l’écriture de la convention. Échec. Pour cause, notamment, d’opposition de plusieurs pays émergents dont le modèle économique repose sur la sous-traitance internationale, mais aussi d’organisations patronales. « Malgré l’appui de l’allemagne, nous ne sommes pas parvenus à nous faire entendre », regrette aujourd’hui l’ancienne locataire de l’hôtel du Châtelet. Simple partie remise ? en interne de l’organisation, on affirme que ce débat sur la moralisation des chaînes d’approvisionnement arrive bientôt à terme. Mais pendant que Genève tergiverse, le tiers-monde attend. « La très grande hétérogénéité des états, des organisations patronales et des syndicats représentés à l’OIT rend la production normative internationale lente et complexe », admet Marcel Grignard, président du think tank Confrontations Europe. « Ce serait un réel souci si le rôle de l’OIT se limitait à la production de règles censées traiter les problèmes du monde. Mais elle fournit aussi, au-delà des normes, des repères utiles aux acteurs sur lesquels ils peuvent s’appuyer pour répondre à leurs problématiques locales. » Et l’OIT sait se montrer patiente. La russie n’a ainsi ratifié que cette année la convention 167 sur la santé et la sécurité au travail dans la construction datant de… 1988. « Parfois, l’actualité nous donne un coup de pouce, poursuit Cyril Cosme. L’attribution de la coupe du monde de football 2022 au Qatar a permis de pointer l’attention internationale sur les conditions de travail des ouvriers immigrés qui en construisent les infrastructures. Ce qui a contraint l’émirat à abandonner la “kafala”, cette procédure de mise sous tutelle des travailleurs étrangers, en 2016. Et a permis à l’OIT d’ouvrir un bureau à Doha en 2018. »

Gendarme désarmé. N’empêche. S’il arrive de temps à autre à l’OIT d’abandonner la toge du juriste producteur de normes mondiales pour enfiler le képi du gendarme de la mondialisation responsable, c’est d’un gendarme désarmé qu’il s’agit la plupart du temps. Son pouvoir se limite à établir des recommandations, voire à commander des contrôles aux directions du travail locales lorsqu’un cas litigieux lui est remonté. Au mieux, à pratiquer une campagne de « name and shame » à l’encontre du pays fautif, avec des résultats plus ou moins efficaces en fonction des circonstances. Mais agence onusienne ou pas, elle ne dispose pas d’un corps d’inspecteurs du travail à casques bleus susceptible d’être parachuté dès qu’une infraction est constatée… pour autant, son influence s’accroît. « Ses normes se traduisent de plus en plus en clauses dans les accords de libre-échange internationaux. Près de 40 % de ces accords comprennent des “labor dispositions’ directement issues des conventions de l’organisation. Et celles-ci ont valeur conditionnelle : un pays souhaitant bénéficier des dispositions de l’accord doit s’engager à les respecter », indique Anousheh Karvar. Autre exemple : au honduras, les recours fréquents des syndicats à sa compétence en matière normative ont permis une amélioration notable de la liberté syndicale. La france a également dû s’y plier. Le contrat nouvelle embauche (CNE) initié par le gouvernement villepin en 2005 a été disqualifié deux ans plus tard par un tribunal se référant à une convention de l’OIT. Plus récemment, c’est au nom des conventions de l’OIT que la CGT et FO ont engagé un recours juridique contre l’inversion de la hiérarchie des normes et les nouveaux modes de licenciement introduits dans la loi travail portée, en 2016, par Myriam el Khomri. Le verdict des tribunaux est encore attendu. Commentaire de la principale intéressée : « Si l’organisation juge que ces points contreviennent à ses conventions, alors la france devra se mettre en conformité. »

Tripartisme en danger. L’OIT désormais centenaire n’échappe pas aux accusations de sénescence. Elle a beau regrouper aujourd’hui 187 pays – soit la quasi-totalité des États du monde, à l’exception de la Corée du Nord et de quelques confettis de l’océan Pacifique –, son efficacité normative est remise en question. « Selon les calculs du groupe des employeurs, 12 % des États membres ont ratifié les normes créées depuis 1990. Parmi les conventions publiées depuis cette date, seule la 182, sur les pires formes de travail des enfants, a été presque universellement ratifiée », annonce Anne Vauchez, représentante des employeurs à l’OIT pour la France. Meilleure élève : l’Espagne. La france se classe deuxième. Pour autant, certains aimeraient dépoussiérer sérieusement l’organisation pour permettre à son action de passer la vitesse supérieure. L’une des pistes récurrentes de cet appel à la modernisation passerait notamment par la suppression du statut tripartite qui la caractérise, pour donner naissance à une instance plus conforme aux standards onusiens où ne siégeraient que les états. Antonio Guterres, l’actuel secrétaire général de l’ONU, est un fervent partisan de cette option. Mais celle-ci est loin d’être partagée. « Ce serait une erreur : tout imparfait qu’il soit, ce tripartisme est une chance pour l’OIT. Il accorde une vraie légitimité à ses décisions », juge Marcel Grignard. Anousheh Karvar appartient aussi au camp de ceux qui veulent conserver cette spécificité : « le tripartisme fait partie de son histoire. Pour certains historiens, c’est même l’élément qui a permis à l’OIT de continuer à exister au lendemain de la seconde guerre mondiale, lorsque la SDN a disparu au profit de l’ONU. » Il ne s’agit cependant pas de défendre cette « tradition » par conservatisme, assure la déléguée du gouvernement français auprès de l’organisation, mais « d’incarner le dialogue social international que l’organisation souhaite développer. Il paraît difficile d’appeler à l’instauration de ce dialogue social à vocation internationale sans le concrétiser au sein d’une instance dédiée. » Même au sein des employeurs, l’idée d’une OIT qui perdrait son caractère tripartite ne séduit pas. En revanche, une OIT débarrassée de ses oripeaux de faiseuse de normes, qui se concentrerait en priorité sur les questions liées au développement des compétences, aurait davantage leurs faveurs. Sans surprise, ce n’est pas l’avis de la partie syndicale… Encore un débat au long cours en vue ? Le 9 mai, lors du coup d’envoi des célébrations du centenaire, Antonio Guterres déclarait, pointant la dizaine d’arbres plantés à l’occasion : « Ils seront certainement encore là dans 100 ans. L’OIT aussi. » Oui, mais sous quelle forme et dans quel état ?

(1) 1 135 morts et 2 500 blessés dans l’effondrement d’un immeuble de Dacca, au Bangladesh, qui abritait des ateliers de confection textile sous-traitant pour de grandes marques occidentales.

Auteur

  • Benjamin d’Alguerre