« Recruter plus librement » : le secrétaire d’État de l’Action et des Comptes publics, Olivier Dussopt, a donné le ton : le Gouvernement entend bousculer les règles de recrutement. Historiquement, la fonction publique à la française s’est construite en proposant l’accès à une hiérarchie, un grade et une carrière composée de plusieurs échelons après un concours. Si, sur les 5,6 millions d’agents publics, 3,8 millions disposent d’un statut de fonctionnaire, la réalité de l’emploi public est déjà bien plus hétérogène. Face à un besoin ponctuel ou la recherche d’une expertise précise qui ne correspond pas à un corps titulaire, le recrutement d’agents contractuels est plus important sur la dernière décennie avec un cinquième d’agents concernés en 2015. S’ils sont engagés en CDD, la durée de celui-ci ne peut pas être supérieure à trois ans et n’est renouvelable qu’une fois. La fonction publique territoriale concentre la plus grande proportion de contractuels (quasiment un quart) dont une majorité dans des postes de catégorie C et en CDD de moins d’un an. Ceux-ci coûtent plus cher qu’un fonctionnaire en raison, notamment, du poids de la négociation salariale et d’une différence de cotisations patronales. Selon une étude publiée en 2017, plus de la moitié des agents recrutés en tant que contractuels en 2011 ne faisaient plus partie de la fonction publique deux ans après ; seulement 20 % étaient devenus fonctionnaires.

L’administration soigne son image de marque employeur et mise sur sa promesse de stabilité, de diversité des métiers et d’intérêt général. Pourtant, il existe un domaine où le bât blesse. Entre le salaire net mensuel moyen dans l’ensemble de la fonction publique (2 219 euros) et celui du secteur privé (2 250 euros), il n’y a guère qu’une trentaine d’euros de différence. Pourtant, si les agents les moins qualifiés de la fonction publique sont légèrement mieux rémunérés que leurs homologues du privé, c’est l’inverse pour les cadres. Dans la fonction publique, la rémunération progresse mécaniquement avec l’ancienneté puis est plafonnée une fois le dernier échelon atteint. « La dispersion des salaires est moins étendue dans la fonction publique que dans le secteur privé », note le rapport 2017 sur l’état de la fonction publique. Ainsi, quand le salaire net médian est de 1 797 euros par mois dans le privé, il est de 1 970 euros dans le secteur public. La fonction publique a beau avoir un point d’indice qui sert au calcul du salaire brut, celui-ci dépend de l’administration employeur ainsi que des primes et indemnités attachées aux conditions de travail, au grade, à l’ancienneté ou au niveau hiérarchique. Les primes peuvent représenter jusqu’à un tiers du salaire moyen des fonctionnaires travaillant pour la police et les prisons mais à peine un dixième de la rémunération pour les enseignants. Aujourd’hui, le Gouvernement mise sur une plus grande prise en compte du « mérite » individuel dans la rémunération mais peine toutefois à définir comment le mérite et la performance doivent être évalués, étant donné l’hétérogénéité des métiers. Côté syndicats, on s’inquiète que la hausse de promotions individuelles ne nuise aux augmentations collectives de revenus.

Un rapport publié en juillet 2017 par la Direction de l’animation de la recherche, des études et des statistiques du ministère du Travail révèle que la durée annuelle du temps de travail à temps complet dans le secteur public était de 1 571 heures en 2016 contre 1 726 heures dans le secteur privé, soit 10 % de moins. Ainsi, si les salariés du privé déclarent en moyenne 29 jours de congés annuels et de réduction du temps de travail (RTT par an), ce chiffre passe à 42 jours pour les salariés et agents de la fonction publique d’État (hors enseignants), 38 jours pour ceux de la fonction publique territoriale et 34 jours pour ceux de la fonction publique hospitalière. « Les fonctionnaires ont en moyenne plus de jours de RTT que les salariés du privé notamment car la durée travaillée au-delà de 35 heures donne plus souvent lieu à des contreparties sous forme de jours supplémentaires que sous forme de compensation salariale », explique la Dares. En avril 2017 le ministère de la Fonction publique, à la suite du rapport remis par Philippe Laurent, président du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale, pointait de son côté une hausse depuis 15 ans des motifs d’octroi des autorisations spéciales d’absence (ASA) et les modalités d’attribution des jours de réduction du temps de travail (JRTT) trop disparates d’une administration à l’autre. Après avoir rappelé la durée réglementaire instaurée par les 35 heures, soit 1 607 heures, Annick Girardin exhortait les employeurs publics à se mettre autour de la table avec les partenaires sociaux pour revoir l’organisation du travail. En parallèle, pour lutter contre le micro-absentéisme, le jour de carence a été rétabli en 2018. Trois jours de carence sont imposés dans le privé, mais l’employeur compense souvent la perte de rémunération.

Alors que le Gouvernement entend faciliter les mobilités entre les fonctions publiques, elles restent aujourd’hui minimes. C’est pourtant une des garanties fondamentales de leur déroulement de carrière, la diversité des parcours étant considérée comme une source d’amélioration de la qualité des services publics. Théoriquement, la demande de mobilité d’un agent de l’État ne peut être refusée que pour des motifs de « nécessité de service ». En 2015, parmi l’ensemble des agents de la fonction publique, 4,5 % ont changé d’employeur. La mobilité géographique concerne environ 4,2 % des agents. « Si l’on devait comparer avec le privé, l’image d’immobilisme du secteur public n’est probablement pas tout à fait exacte. La mobilité géographique dans le privé est similaire. Il en est aussi ainsi pour les cadres les plus élevés de la fonction publique d’État avec une mobilité qui avoisine les 7 %, comme les 7 % de cadres de l’Apec qui ont changé d’entreprise », note Suzanne Maury, inspectrice générale des Affaires sociales. Selon une enquête de la direction interministérielle à la Transformation publique en 2018, en dehors des délais d’attente et des difficultés de suivi administratif, les agents se plaignent de ne pas avoir accès aux bonnes informations. Certains ne savent pas qui est leur référent en matière de RH. Pour plus de la moitié d’entre eux, leur administration n’est « pas suffisamment à leur écoute ». Depuis une petite dizaine d’années, l’administration cherche à encourager la mobilité professionnelle et géographique de ses agents en permettant la portabilité du compte épargne-temps ou en distribuant, par exemple, des primes ou des bonus aux enseignants ou aux policiers allant travailler dans des zones sensibles. La fonction de conseil en mobilité-carrière s’est développée au sein des administrations publiques depuis 2010, mais elle reste encore très inégale. Une ordonnance d’avril 2017 prévoit la création d’un cadre inter-fonction publique afin que les agents d’une même catégorie puissent passer les mêmes concours et bénéficier des mêmes régimes indemnitaires.

En vigueur depuis 1946, la notation, jugée « globalement inefficace, chronophage et souvent hypocrite » par le comité d’enquête sur le coût et le rendement des services publics, a été abandonnée par les administrations. Avec la loi relative à la mobilité et aux parcours professionnels, la fonction publique de l’État a définitivement adopté à compter de 2012 l’entretien professionnel annuel suivi en 2014 par la territoriale et la fonction publique hospitalière. Désormais, la valeur professionnelle des agents est évaluée lors de ce moment d’échanges personnalisé avec le supérieur hiérarchique. L’occasion de discuter des résultats obtenus au regard des objectifs fixés l’année précédente, des compétences professionnelles et qualités relationnelles, de l’aptitude à encadrer ou à exercer des fonctions d’un niveau supérieur. Et, le cas échéant, des besoins de formation et des perspectives d’évolution professionnelle. Les appréciations des manageurs, retranscrites dans un compte rendu examiné par les commissions paritaires administratives, jouent un rôle clé dans les avancements d’échelon, de grades et les modulations indemnitaires. « Les méthodes d’évaluation sont plus ouvertes et souples dans le secteur privé que dans le secteur public. Beaucoup plus libres, les manageurs ont tendance à substituer aux entretiens annuels des pratiques informelles et continues. Ils privilégient des échanges courts et fréquents avec leurs collaborateurs pour réajuster les objectifs selon les évolutions de l’entreprise », constate Yocelyne Yalenios, auteure de « L’évaluation de la performance individuelle ». Pour garantir l’objectivité, l’équité entre les agents et éviter les risques de contentieux, les critères d’évaluation sont encadrés par décret. L’agent peut toujours contester le contenu du compte rendu devant une commission administrative paritaire voire formuler un recours devant le juge administratif pour le réviser.

Le Premier ministre a promis l’exemplarité du service public. Et pourtant, le plafond de verre freine toujours les carrières des femmes. Selon le troisième rapport annuel sur l’égalité professionnelle entre les femmes et les hommes dans la fonction publique, malgré une féminisation accrue de la haute-fonction publique, la marche à franchir pour atteindre l’objectif fixé par la loi Sauvadet en 2012 de 40 % d’emplois d’encadrement supérieur et de direction occupés par des femmes d’ici 2018 reste haute. Si les femmes représentent 64 % des agents publics de la catégorie A, cette proportion tombe à 34 % dans les postes de direction. Cette étude du ministère de l’Action et des Comptes publics révèle aussi des inégalités salariales dans le secteur public, avec un écart global moyen de 13,1 %, contre 19 % dans le secteur privé. « On assiste aussi à des inégalités dans les autres catégories. Les filières techniques, à prédominance masculine, favorisent davantage les déroulements de carrière que les filières médico-sociales et administratives où les diplômes restent obligatoires pour évoluer, ce qui pénalise les femmes », estime Rachel Silvera, codirectrice du réseau de recherche interdisciplinaire et international Marché du travail et du genre et auteure d’« Un quart de moins ».

Face à ces inégalités, Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’Action et des Comptes publics, annonçait le 9 mars dernier l’ouverture d’une négociation sur l’égalité professionnelle en vue de renouveler l’accord conclu le 8 mars 2013 dont le bilan reste décevant. « Malgré les avancées de la loi Sauvadet, les employeurs publics ont toujours moins d’obligations et de contraintes que les entreprises privées, notamment en matière d’égalité de rémunération », observe Rachel Silvera. En parallèle, les employeurs publics vont devoir redoubler d’efforts pour prévenir les violences sexuelles et sexistes au travail. Chaque agent devra avoir été formé d’ici 2022. Pour accompagner les victimes, une cellule d’écoute et de traitement de signalement dédié, ainsi qu’un circuit RH de prise en charge devront être mis en place.

Au menu du chantier sur le dialogue social ouvert le 9 avril, le projet de fusion de certaines instances de représentation du personnel, dont le nombre s’élève à 22 000. Actuellement, les représentants du personnel siègent dans des commissions administratives paritaires (CAP) pour les sujets relatifs aux carrières individuelles, dans des comités techniques (CT) pour les sujets liés à l’organisation du travail ainsi que dans des comités d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT). Le Gouvernement souhaite « travailler à une nouvelle instance issue des CT et des CHSCT » dont les compétences sont parfois « redondantes ». Autre projet sensible, concentrer le rôle des CAP sur l’examen des décisions ayant un impact négatif sur la carrière des agents. « Le projet de limiter les attributions des CAP et d’en faire une instance de recours est un coup dur pour les organisations syndicales. Depuis des décennies, elles construisent leur taux de syndicalisation sur les services qu’elles offrent à leurs adhérents en matière de gestion de carrière », remarque Jean-François Amadieu, sociologue spécialiste des mouvements sociaux.

Selon une étude du ministère du Travail, en 2013, les fonctionnaires étaient deux fois plus nombreux (20 %) à adhérer à un syndicat que les salariés du privé (9 %). Si les organisations syndicales sont influentes par leur capacité à mobiliser et à s’opposer par le conflit, en revanche, leur possibilité de peser par la négociation est plus réduite que dans le privé, malgré la loi du 5 juillet 2010 relative à la rénovation du dialogue social dans la fonction publique. « La culture du dialogue social reste peu développée. À la différence du privé, il n’y a pas de reconnaissance juridique des accords collectifs. D’autre part, de nombreux sujets relèvent des règles statutaires », précise Jean-François Amadieu.

Début février, le ministre de l’Action et des Comptes publics Gérald Darmanin a créé la surprise en évoquant un plan de départs volontaires dans la fonction publique. Objectif de la mesure : supprimer 120 000 postes, dont 50 000 dans la fonction publique de l’État, d’ici la fin du quinquennat. Utilisée par les entreprises qui cherchent à dégraisser leurs effectifs sans passer par des licenciements secs, la formule a suscité l’ire des syndicats. Depuis la loi sur la mobilité de 2009, il existe des incitations à la démission pour les fonctionnaires mais les conditions pour bénéficier d’une « indemnité de départ volontaire », plafonnée à deux ans de salaire et calculée hors primes et indemnités, sont restrictives. Alors que dans le secteur privé, ce type de mesure permet de redessiner la pyramide des âges, les candidats doivent être à plus de cinq ans de la retraite pour y prétendre. Autres critères, voir son poste supprimé ou son service restructuré, être motivé pour créer une entreprise. Le ministre a précisé qu’il ne s’agit pas d’un plan de départs volontaires pour tout le monde mais cette perspective ébranle le tabou de l’emploi à vie des fonctionnaires.

Bien que les conditions soient plus protectrices que dans le privé, les licenciements dans la fonction publique peuvent être motivés par une faute disciplinaire, une insuffisance professionnelle, une inaptitude physique. Tout agent en réorientation professionnelle, dont l’emploi a été supprimé, qui refuse trois offres d’emploi successives peut être licencié. « Les fonctionnaires sont titulaires de leur poste mais pas de leur grade. Les motifs de licenciement étant encadrés par des textes, les fonctionnaires bénéficient d’une plus grande sécurité de l’emploi. En revanche, pour protéger les deniers publics, les agents ne peuvent pas négocier leurs indemnités de licenciement ni de ruptures conventionnelles qui n’existent pas dans le secteur public », précise Guillaume Glénard, avocat au cabinet Landot et associés. Autre atout sur le privé, en cas de licenciement illégal, l’agent a un droit à la réintégration.

Dans la fonction publique, où le niveau de qualification est plus élevé que dans le privé, on parle aussi d’évolution des métiers et des compétences. La formation continue est considérée comme un levier de modernisation et les services doivent faire en sorte que cette obligation soit « prise en compte dans le déroulement de la carrière ». En 2014, les trois fonctions publiques ont dépensé 5,5 milliards d’euros pour la formation de leurs agents, soit environ un tiers de la dépense de formation des actifs occupés alors que l’emploi public ne représente qu’un cinquième de l’emploi total en France, note le ministère du Travail. Il y a néanmoins des disparités : les agents de l’État se forment plus que ceux de la territoriale ou de l’hospitalière. À leur disposition, des outils similaires au privé comme le bilan professionnel ou le compte personnel de formation, qui sont davantage utilisés par les cadres et professions intermédiaires du secteur public que par les moins qualifiés. « Les dispositifs de formation peinent à être lisibles. La majorité des formations effectuées sont à l’initiative de l’encadrement. Il faut que les agents aient une visibilité suffisante sur l’intérêt qu’une formation peut apporter à leur carrière (avancement, promotion, primes…), surtout à une époque de restriction des effectifs et des coûts. Une gestion prévisionnelle des effectifs et des compétences est, à cet égard, indispensable pour susciter des projets de formation ambitieux », pointe Julien Wolikow, responsable des compétences à la mairie de Paris. Bref, un constat qui ne diffère guère de celui dressé pour le secteur privé lors de la récente réforme de la formation professionnelle.

Dans le secteur public, l’augmentation du nombre des départs dans les prochaines années va alourdir considérablement la facture des retraites. Même si plusieurs réformes ont fait converger les deux régimes de retraites sur différents points comme l’âge de départ ou la durée de cotisation pour obtenir un taux plein, il reste encore de nettes différences. La première porte sur le calcul de la pension. Dans le privé, on comptabilise la moitié de la moyenne des 25 années les mieux rémunérées pour le salarié, à additionner aux retraites des régimes complémentaires. Dans le public, le montant correspond à 75 % du traitement indiciaires, primes et heures supplémentaires exclues, des six derniers mois d’exercice. Ce qui est moins avantageux pour les fonctionnaires qui comptent une part importante de primes dans leur rémunération. L’âge de départ en retraite anticipée (de 5 ans en moyenne, voire 10 ans) peut être plus avantageux dans la fonction publique en raison de la pénibilité du métier exercé. En revanche, dans le privé, les salariés peuvent plus aisément valider les trimestres travaillés puisque c’est fonction d’un montant de cotisations versées, fixé à environ 1 500 euros bruts. Si la retraite des agents publics était calculée à partir des règles du privé, les effets seraient différents d’une catégorie à une autre en raison de leur montant de primes, de leur catégorie ou de leur administration d’appartenance. « Il faut mettre le système à plat. Certains y gagneraient, d’autres y perdraient. C’est un problème de choix social. Le système actuel de retraites dans le public est très favorable aux carrières ascendantes », observe Gérard Cornilleau, économiste à l’OFCE. La Cour des comptes a proposé deux scénarios : rattacher les fonctionnaires en activité aux régimes des salariés du secteur privé ou uniquement les nouveaux entrants dans la fonction publique. Mais la mise en œuvre et la période de transition ne seraient pas simples. Il pourrait a minima avoir des harmonisations supplémentaires comme l’allongement de la durée de référence pour obtenir une pension entière ou la redéfinition des métiers dits catégorie active pour les risques qu’ils comportent et justifiant un départ anticipé à la retraite.