La loi du 21 août 2003 réformant les retraites a les inconvénients de ses ambitions. C'est une réforme globale qui concerne la plupart des régimes, qu'ils soient privés ou publics, de base, complémentaires ou supplémentaires. Dès lors, nul ne s'étonnera qu'un texte d'une telle portée comporte 116 articles et nécessite plusieurs dizaines de décrets d'application dont la rédaction prendra du temps. Dans l'immédiat, il faut donc composer avec une loi d'autant plus imprécise qu'elle n'atteindra sa vitesse de croisière qu'au terme des négociations ouvertes début septembre entre les partenaires sociaux sur les régimes complémentaires Agirc et Arrco et celles qui s'engageront début 2004 à l'échelle interprofessionnelle d'abord, puis dans les branches, sur la pénibilité du travail.

Il reste que, si le chemin est encore long, on voit bien comment s'organisera demain le système des retraites en France. Il comportera trois niveaux, avec, à la base, un socle obligatoire de droit commun, l'assurance vieillesse, sur lequel s'aligneront progressivement le régime des fonctionnaires mais également celui des professions libérales. Puis un deuxième étage complémentaire, consolidé, sur le modèle des régimes Agirc-Arrco. Après la mise en place d'un régime complémentaire obligatoire pour les exploitants agricoles en 2002, la loi du 21 août 2003 pose les fondements d'un régime additionnel obligatoire pour les fonctionnaires et d'un régime complémentaire obligatoire pour les commerçants. Comme, dans la perspective de son changement de statut, EDF-GDF négocie l'intégration de son propre régime de retraite dans l'interprofession, les régimes Agirc-Arrco deviennent ainsi le modèle de référence des retraites du « deuxième pilier à la française ». Dans l'entourage de François Fillon, on reconnaît à ce sujet que la mise en place d'un grand régime obligatoire par points n'est plus d'actualité. Dommage, car la clairvoyance dont ont fait preuve les partenaires sociaux aurait pu inspirer les gestionnaires du régime public. Enfin, la réforme des retraites jette les bases d'un troisième étage par capitalisation. Celui-ci n'occupera, au moins dans un premier temps, qu'une place marginale. C'est le prix politique qu'il fallait payer pour mettre les fonctionnaires en ordre de marche. Ce qui restera comme l'axe fort de la réforme Fillon-Raffarin.